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改革公共财政 兼顾效率与公平

文章来源: 发布时间:2016-06-22 09:07:23 点击数:

    我们应该通过增加公共品的提供,增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出,来让更多的人享受改革发展的成果,实现社会公平。

    20多年来,财政在促进我国基础设施建设和经济快速增长方面发挥了重要作用。然而,新时期又出现贫富差别拉大、环境污染加剧等问题,它们都需要通过改革财政体系来解决。财政改革,一方面要促进经济效率提高,促进经济持续发展;另一方面,要让全体人民享受经济发展带来的成果,要实现社会公平。

    我国税制的特征

    一是消费型税收构成我国税收的主体。增值税是我国最大税种,2014年,增值税占总税收收入的25.9%,营业税占14.9%,国内消费税(特殊商品)占7.5%,净进口消费税和增值税减去出口增值税退税占2.6%。所有这些税收加总,占税收总收入的50.9%。生产者和经销商把这些税收转嫁到商品和劳务的价格上,高收入者混入低收入者,承受一样的价格和税收。所以,相对于收入,低收入者税率就高于高收入者。

    二是累进的个人所得税在税收中比重很小,不少直接税种缺位。2014年,我国个人所得税仅占总税收收入的6.2%,企业所得税占总税收收入的20.7%。据国际货币基金组织统计,2011年,美国个人所得税占总税收收入的份额为48.1%,德国为37.4%,英国为34.6%,法国为29.3%,匈牙利为20.8%,俄罗斯为14.8%。我国没有个人财产税、资本利得税、遗产税、赠与税等直接税,财产税存在于所有发达国家和许多发展中国家。美国财产税收入占总税收收入和占GDP的份额,分别为16.1%3.1%,法国分别为17.2%4.6%,英国分别为14.2%4.2%

    许多研究表明,与个人所得税相比,消费型税收能刺激储蓄和经济增长,即所得等于消费加储蓄,所得税等同于向消费和储蓄二者征税,消费税使得储蓄免于征税,结果将提高储蓄。几十年来,我国的储蓄率和投资率在不断增高。根据《中国统计年鉴》,投资占我国GDP的份额,在1980年为34.8%1990年为34.0%2000年为33.9%2005年为40.5%2010年为47.2%2014年为45.9%

    在刺激储蓄的同时,消费税主导的税收体系不鼓励消费。我国的总消费(家庭和政府)支出规模呈现下降趋势,消费总支出占GDP的份额在1980年为65.5%1990年为63.3%2000年为63.7%2005年为54.1%2010年为49.1%2014年为51.4%

    我国的税收体系是经济效率导向的,不利于收入再分配。某种意义上,我国现行税制正是许多美国主流经济学家建议该国进行税改的方向,我们在提倡增加直接税(如个人所得税、财产税)的比重,而他们在呼吁减少直接税的比重,增加间接税(如消费性税收)。当然,我们的国情与西方不同,美国的储蓄率很低,中国储蓄率很高;美国所得税占比高,中国消费型税收占比高。

    我国财政支出体系的特征

    一是财政支出偏向经济建设。改革开放初期我们就意识到,过去在经济建设上支出太多,在人民生活方面欠了账。这些年来,经济建设开支的比例在降低,但相比其他国家仍然很高。据国际货币基金组织统计,2011年,中国政府在经济事务上的支出规模为32.1%,法国为6.3%,德国为7.8%,美国为9.6%,日本为7.2%,新加坡为15.4%,波兰为13.4%,捷克为16.9%

    政府经济建设上的大量支出,促使许多大型的基础设施建成,比如,近20年间,我国建成大量高速公路、高速铁路、地铁、桥梁、机场和港口;最令人惊叹的,莫过于高速公路的快速发展——1990~2011年,我国高速公路里程的年均增长率为24.5%。基础设施建设无疑是中国经济发展的强劲动力。

    二是公共消费品提供不足,教育和医疗卫生投资不够。多年来,我们的政府在医疗卫生、社区设施、娱乐、文化等方面的支出较少。据世界银行统计,2014年,医疗健康方面政府支出(其中包括政府主导的医疗保险)占政府总支出的比例,德国为19.6%,新加坡为14.1%,美国为21.3%,日本为20.3%,智利15.9%,捷克为14.9%,泰国23.2%,印度5%,中国为10.4%。近年来,我国政府的教育支出增长很快,2012年占总支出的16.9%,占GDP4.1%,但仍然低于5%的世界平均水平。

    三是公共资源分配有失公平。公共资源在地区间分配不均,在城市和乡村之间分布不均,在不同人群之间也分布不均。在城市化进程中,我们还没有解决好人的城市化问题,大量农民工不能在城里扎下根来,其子女不能正常享受城里儿童一样的义务教育,很多成了留守儿童,出现严重问题。

    可见,我国的财政支出体系也是利于经济增长的,而非利于再分配。经济建设主导的财政支出体系,加上长期的扩张性财政政策,使我国投资增加、经济快速增长。

    我国财税体系面临的挑战

    一是发展经济的任务仍很艰巨。我国经济总量虽已列世界第二,但人均收入还不高,据世界银行统计,2014年,我国人均GDP7590美元,墨西哥为10325.6美元,俄罗斯为12735.9美元,美国为54629.5美元,新加坡为56284.3美元,挪威为97299.6美元——我国人均收入赶上发达国家还需很长时间,人均财富赶上富国需更长时间。我国的基础设施建设还远远不能满足城市化的需要,这方面包括城市道路、停车设施、燃气管道、供水排水系统、健康运动设施、公共绿地等。发展仍是解决我国所有问题的关键,经济建设仍然是中心,我们的财政体系必须有利于经济发展。

    二是贫富差别大。这些年来,我国的基尼系数在增加。据世界银行统计,2010年,中国基尼系数为42.1% ,芬兰为27.7%,日本为32.1%2008年),印度为33.9%2009年),波兰为33.2%,印度尼西亚为35.6%,美国为40.5%,俄罗斯为40.9%,墨西哥为47.16%,阿根廷为44.5%。据国家统计局数据,2014年我国基尼系数为46.9%。基尼系数越高,收入越不平等,收入差别过大,会影响低收入人群的生存和发展,也会引发社会不稳定。收入再分配是财政的重要任务之一,发达国家的贫富差别问题都是依靠公共财政来解决的。

    如何兼顾效率和公平

    财政改革,一方面要促进经济效率提高,促进经济持续发展;另一方面,要让全体人民享受经济发展带来的成果,要实现社会公平。在税制方面,应该加强个人所得税征管,使其发挥调节收入分配的作用。我国个人所得税最高边际税率为45%,比美国的39%和英国的40%还高,所以,我们提高个人所得税在总税收中的份额,必须在扩大税基上下功夫。另外,要增加资源税率,保护资源,提高资源利用效率;设立新的税种,如财产税和资本利得税等。

    税制改革短期内很难改变我国税制不累进的状况,既然如此,降低贫富差别、扶助弱势群体、实现社会公平正义的目标,还须通过政府支出体系的改革来完成,它应该从以下几方面入手:

    一是提供更多公共产品。我们应该改善公共交通工具和设施、公共卫生设施、公众体育运动设施,增加公园,多植树造林,增加公共绿地,降低环境污染。低收入者更需要公共品,他们大多没有私家车,往往买不起降低和消除污染的用品和设施,买不起环保食品,而政府支出向民生倾斜,实际上是在帮助低收入群体。

    二是增加初等教育支出,实行十二年义务教育。教育生产人力资本,人力资本对个人收入的提高、国家经济的增长都很关键。增加政府教育投资,既有利于经济效率,也有利于扶贫。接受初等教育在许多国家都是强制的,不少国家实行十二年义务教育。在美国,从小学到高中毕业,学生不用交学费,不用花书本费,午餐都是政府补助,每天校车接送。受国家十二年免费教育的恩惠后,民众对社会的不满会显著减少。

    三是增加医疗保险支出,减轻贫困家庭负担。提高农村合作医疗和城市居民医疗的保险水平,是解决“看病贵”的途径之一。国家应该相应地加大对城乡医疗保险的补贴,帮助低收入者加入医疗保险;另外,应该为无保险的绝对贫困者免费治病。

    四是增加社会福利支出,让发展成果惠及弱势群体。比如,可以考虑以现金或购物券形式,增加对低收入者的直接补助。增加一点社会福利,并不会马上使我国变成“福利国家”,这不会影响经济发展,反而会提高整个社会的文明程度。

    总之,我国目前的以消费性税收为主体的税制有利于投资和经济增长,但不利于收入再分配,即有利于提高经济效率,不利于公平。我国的财政支出也注重经济建设,对民生重视不够。目前,依靠增加税收的累进程度来调节收入分配,难度较大,因为个人所得税的最高税率已达45%。我们应该通过增加公共品的提供,增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出,来让更多的人享受改革发展的成果,实现社会公平。 (选编:吴永发)

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